Gastbeitrag zu „GroKo – ja oder nein?“

Gunnar Griesewell, lange Jahre Ministerialbeamter im Bundesarbeits- und gesundheitsministerium und seit 1974 Mitglied der SPD, hat mir folgenden Beitrag zugesandt, den ich gerne mit seiner Genehmigung hier veröffentliche. Er ist es wert, gelesen zu werden.

Die „Minderheitsregierung“ – ein unbekanntes Alltagsphänomen

Es ist zu erwarten, dass die Delegierten auf dem Sonderparteitag der SPD am kommenden Sonntag unter erheblichem Druck stehen werden, ihrer „staatspolitischen Verantwortung“ dadurch gerecht zu werden, dass sie der Aufnahme von Verhandlungen über eine Koalition mit CDU und CSU zustimmen. Diesem Appell, der zur Zeit von allen Seiten an die SPD gerichtet wird, von politischen Gegnern ebenso wie von den Medien, liegt vor allem das Argument zugrunde, dass die Alternative – eine Minderheitsregierung von CDU/CSU – unter dem Aspekt der Regierbarkeit der Bundesrepublik Deutschland nicht zu verantworten wäre.

Im folgenden soll gezeigt werden, dass die bisherige Diskussion zur Option „Minderheitsregierung“ insuffizient ist, weil sie sich auf den Formaltypus einer Regierung ohne Mehrheit im Bundestag – die es bisher nicht gegeben hat – beschränkt und die Realität des Regierungshandelns und der Gesetzgebungsprozesse in den vergangenen Jahrzehnten nicht wahrnimmt. Wenn man das tatsächliche Vorgehen früherer Bundesregierungen bzw. der für die Konzipierung und die parlamentarische Umsetzung der jeweiligen Gesetzesinitiativen zuständigen Minister in den Blick nimmt, zeigt sich, dass ein Regierungshandeln, wie man es von einer „Minderheitsregierung“ erwartet, auch bei „Mehrheitsregierungen“ eine keineswegs ungewöhnliche Praxis war.

In der Diskussion zur Regierungsbildung wird die Option „Minderheitsregierung“ häufig mit dem Argument „Größere Reformen setzen stabile Mehrheiten voraus“ abgelehnt. Mit der rhetorischen Figur „stabile Mehrheiten“ wird dabei suggeriert, dass man von einer „Mehrheitsregierung“ erwarten kann, notwendige Gesetzesinitiativen für „größere Reformen“ auf den Weg zu bringen und im Parlament erfolgreich durchzusetzen. Dabei wird ausgeblendet, dass es in einem Zweikammersystem – Bundestag plus Bundesrat –  für einen großen Teil der Politikbereiche gar keine „stabile Mehrheit“ gibt: Gerade „größere Reformen“ erfordern häufig eine Zustimmung des Bundesrats.  So gesehen gibt es im Bereich der zustimmungsbedürftigen Gesetze nur „Minderheitsregierungen“. Das Grundgesetz trägt dem Rechnung: Wenn ein vom Bundestag beschlossener Gesetzentwurf vom Bundesrat abgelehnt wird, kann der Vermittlungsausschuss versuchen, einen Kompromiss zu finden. Für jede Bundesregierung war und ist das Bemühen um eine Mehrheit im Bundesrat ein alltägliches Geschäft.

Die rhetorische Figur „stabile Mehrheiten“ suggeriert zudem, dass eine Regierungskoalition sich in trauter Harmonie auf Konzepte für „größere Reformen“ verständigt, die dann mit Hilfe ihrer „stabilen Mehrheit“ im Parlament umgesetzt werden. So etwas mag es geben. Es gibt aber auch reichhaltiges Anschauungsmaterial für das Gegenteil – etwa im Bereich der „Gesundheitsreformen“, die in den letzten Jahrzehnten von Koalitionen zwischen SPD und FDP sowie zwischen CDU/CSU und FDP durchgeführt worden sind. Die negative Besetzung des Begriffs „Minderheitsregierung“ relativiert sich, wenn man sich die Realität der von diesen „Mehrheitsregierungen“ betriebenen Reformprozesse anschaut. Am Beispiel der beiden wichtigsten „Gesundheitsreformen“ soll das verdeutlicht  werden. Vor allem aber sollen die Beispiele zeigen, dass es sich bei diesen Reformen nur formal um Projekte einer Mehrheitsregierung handelte. De facto waren es Projekte einer Minderheitsregierung von SPD bzw. CDU/CSU, die zudem gegen den Widerstand des Koalitionspartners FDP durchgesetzt werden mußten.

Erstes Beispiel: Durch die Kostenexplosion in der Gesetzlichen Krankenversicherung in der ersten Hälfte der 1970er Jahre und die damit verbundenen Beitragssatzsteigerungen geriet die damalige SPD/FDP-Koalition unter massiven Druck, eine Gesetzesinitiative zur Ausgabenbegrenzung in der Gesetzlichen Krankenversicherung auf den Weg zu bringen. Der damals zuständige Bundesarbeitsminister Herbert Ehrenberg wußte natürlich, dass es nicht möglich sein würde, ein wirksames Maßnahmenpaket zusammen mit seinem Koalitionspartner FDP zu konzipieren. Er bildete deshalb Arbeitsgruppen aus Vertretern der Gewerkschaften und der Arbeitgeber, der sog. Sozialpartner, die Vorschläge für gesetzliche Regelungen entwickeln sollten. Die Rolle der FDP, die der SPD im Bundestag zu einer „stabilen Mehrheit“ verhalf, bestand vor allem darin, dass sie den Prozess der Gesetzesvorbereitung sorgfältig überwachte – unter dem Aspekt der Interessenwahrung für ihre Klientel, also Ärzte, Zahnärzte, Pharma-Industrie, Apotheker u.a. Wesentliche Elemente des so entstandenen Entwurfs eines „Krankenversicherungs-Kostendämpfungsgesetzes“ blieben dabei auf der Strecke. Beispielsweise wurde die Regelung zu den Arzneimittelbudgets, die die Ärzte zu einer wirtschaftlichen Verordnungsweise veranlassen sollten, so verändert, dass ihre Wirkungslosigkeit garantiert war. Und das wichtigste Steuerungselement, der sog. „Honorardeckel“ für die Ärzte, hat diesen Prozess nur deshalb überstanden, weil die Vertreter der FDP den Mechanismus der Regelung nicht richtig verstanden hatten. Entscheidend für die Durchsetzung der Gesetzesinitiative war der von Ehrenberg herbeigeführte Konsens von Arbeitgebern und Gewerkschaften und deren Mitwirkung an der Konzipierung der der gesetzlichen Regelungen. Dadurch wurde die oppositionelle CDU/CSU zur Unterstützung des Gesetzentwurfs veranlasst und die Zustimmung des Bundesrats gewährleistet.

Zweites Beispiel: 15 Jahre später unternahm eine CDU/CSU/FDP-Koalition einen Anlauf für eine strukturelle Reform des Gesundheitswesens. Der zuständige Bundesgesundheitsminister Horst Seehofer agierte von vornherein so, wie es ein Minister in einer CDU/CSU-Minderheitsregierung hätte tun müssen: Ihm war klar, dass er sein „Gesundheitsstrukturgesetz“ nicht mit Unterstützung, sondern nur gegen den Widerstand seines Koalitionspartners FDP würde durchsetzen können. Deshalb hat er, aus dem Stand, ohne Vereinbarung und Absprachen, eine Quasi-Koalition der für die parlamentarische Durchsetzung des Gesetzes relevanten Entscheidungsträger ins Leben gerufen. Die für die Gesundheitspolitik zuständigen Abgeordneten der CDU/CSU, der FDP und der SPD sowie – im Hinblick auf die notwendige Zustimmung des Bundesrats – Vertreter von Landesregierungen wurden zu einer mehrtägigen Klausurtagung, der seither legendären „Lahnstein-Konferenz“, in einen abgelegenen Ort in der Eifel eingeladen. Auch Vertreter der Interessengruppen, Ärzte, Pharma-Industrie u.a., wurden dorthin zu Anhörungen gebeten. Lobbykontakte der Klausurteilnehmer waren untersagt (es gab noch keine Handys). Die von Seehofer intendierte Gruppendynamik hat funktioniert: Die FDP geriet unter starken Druck und machte Konzessionen. Sie akzeptierte z.B. die von der SPD geforderte Öffnung der Angestellten-Krankenkassen auch für Arbeiter. Und Seehofer konnte den Vertretern der FDP „erklären“, dass es sich bei den Arzneimittelbudgets um marktwirtschaftlich ausgerichtete Steuerungsinstrumente handele, eine Art Bonus-Malus-Mechanismus. Es ist reizvoll, sich vorzustellen, welches Ergebnis diese Veranstaltung hätte haben können, wenn die CDU/CSU nicht nur de facto, sondern auch formal eine „Minderheitsregierung“ gewesen wäre und Seehofer ohne das Blockadepotential der FDP hätte agieren können.

Welche Erkenntnisse ergeben sich aus diesem Blick auf einige Realitäten der bundesdeutschen Gesetzgebungsprozesse für die Diskussion über ein Ja oder Nein der SPD zu einer Koalition mit der CDU/CSU? Vielleicht folgende:

– Eine „Minderheitsregierung“ von CDU/CSU sollte nicht als ein exotisches Phänomen betrachtet werden, das die SPD aus „staatspolitischer Verantwortung“ nicht hinnehmen dürfe. Die Suche nach Mehrheiten ist mit Blick auf den Bundesrat für jede Bundesregierung, auch für eine „Grosse Koalition“, eine normale Praxis. Und es dürfte häufig schwieriger sein, eine Mehrheit im Bundesrat zu finden als im Bundestag. Es ist nicht zu erwarten, dass die Bundesrepublik unregierbar wird, wenn die Mehrheitssuche schon im Bundestag beginnen muß.

– Die SPD könnte als Oppositionspartei Gesetzesinitiativen einbringen, die in der parlamentarischen Umsetzung nicht von vornherein chancenlos wären. Beispielsweise könnte das Themenfeld „Bürgerversicherung“ auf Lösungen für das Kernproblem „Zweiklassenmedizin“ fokussiert werden. Die zentrale Ursache der mit diesem Begriff verbundenen Fehlentwicklungen ist das anachronistische Nebeneinander von zwei Gebührenordnungen für ärztliche Leistungen. Die staatlich geregelte Gebührenordnung für privatärztliche Leistungen – eine Rechtsverordnung, für die der Bundesgesundheitsminister zuständig ist – ermöglicht es, dass Ärzte bei der Behandlung von Privatversicherten eine ca. dreimal so hohe Vergütung erzielen können wie bei der Behandlung von Versicherten der Gesetzlichen Krankenversicherung. Die „Zweiklassenmedizin“ ist sozusagen staatlich verordnet.

– Auch wenn parlamentarische Initiativen in diesen und anderen Problemfeldern keine Mehrheit finden, bieten sie Potenziale für eine politische Profilierung und für eine substanzielle Weiterentwicklung der Programmatik der SPD. Der Forderung, „staatspolitische Verantwortung“ zu übernehmen, könnte die SPD auf diese Weise als Oppositionspartei wirksamer und nachhaltiger nachkommen, als wenn sie auf die Langzeitwirkung tatsächlicher oder vermeintlicher Erfolge bei Koalitionsverhandlungen mit CDU und CSU vertrauen würde. „Staatspolitische Verantwortung“ kommt auch darin zum Ausdruck, dass die SPD nicht nur den Anspruch erhebt, eine Volkspartei zu sein, sondern auch die Programmatik und die politischen Strategien entwickelt, die notwendig sind, um wieder eine Volkspartei zu werden.

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